今天（19日）上午，经过投票表决和习近平签署主席令，新一任的国务院系统负责人亮相公众。值得一提的是，一些部门是此次机构改革中新出现的。比如，自然资源部。

这个全新的部门，相信大家关注也有几天了。昨天（18日）全国人大批准的国务院机构改革方案中的第一条，也对它做了描述：组建自然资源部。

将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。术语很多、部委也很多，可能很多人看了一头雾水。

所以今天（19日）岛妹就给大家分析一下，这一囊括了8个部委、局的自然资源监管职能和空间规划职能的全新机构，其组建的背后，究竟有着怎样的顶层思考？现状故事可以从一只青蛙讲起。话说，有一种珍稀青蛙，生活在湖泊、湿地和周围的农田、山林之中。为了保护好它，法律赋予了林业和渔业部门的主管职责。

不过，在此之前，大型湖泊和水库同时归属于水利部门管理，而农田、山林也同时涉及到国土部门。这样一来，问题就出现了，青蛙在水里游就归渔业管，跳到岸上就归林业或者国土部门管，被人抓了呢，就归工商管很自然地，在青蛙的管理上，我们很容易看到类似于基层执法时七八个大盖帽，管不好一个破草帽的政出多门、九龙治水现象。

当然，青蛙的故事只是一个比喻，并无确指。但这一故事，却折射出了当前机构管理中的一个重要问题：行政机构的条块化职权分割。

客观地说，这种行政机构条块化的形成有其历史原因。比如1982年的国务院机构设置，我们可以看到一大批非常有存在感的产业型管理部门，像农林牧渔部、水利部、石油工业部等。这些部门既负责相应的产业发展，又负责对应类目的自然资源管理。

平心而论，这种模式有其优势：集中力量办大事，专业性强，行政效率高。也正是因为如此，此后国务院各部门虽经多次调整，但不同部门分别管理不同类别自然资源的惯例，还是保留了下来。但随着时代发展、社会变迁，权责分工的界限越来越清晰，九龙治水的问题开始越来越多地暴露出来。顾名思义，九龙治水就是所有的龙都去治水，没有人管布雨之事。

映射到现实中，就是对于那些立竿见影、有利可图的项目，大家都想挤进去分一杯羹；对于那些投入大、见效慢还得罪人的项目，大家都往后退，比谁跑得快。最后，监管空白和监管打架的现象就这样形成了。整合在此背景下，整合的意义与优势就凸显出来。

有人还会问：那这次有自然资源部，还有生态环境部，它们之间的职责又有什么区别？简言之，自然资源部整合了原国土等8个部、委、局的规划编制和资源管理职能，生态环境部整合了原环保等七个部、委、办的环境保护与污染防治职能。通俗来说，前者将负责全国960万平方公里陆地和300万平方公里海洋上的所有自然资源的空间规划和数量监管；后者将主要负责生态环境质量的监管。

这两个新组建的部门，其实也有相关性。用网友的话来说：两者合作，将实现上管天，下管地，中间管空气。这实际上也完整地体现了山水林田湖草是一个生命共同体的重要原则。

自然资源部的组建本身也充分体现了整合的优势。我们可以以改革中涉及到的土地资源为基础的空间规划为例。

众所周知，过去，作为社会经济发展的重要基础，它曾是发改、国土、住建等主导权竞争的焦点。试想，如果城市边缘有一块地，既适合建商场、住宅，又能植树造林，或恢复成湿地，这块地在过去一定是不同部门的必争之地。

这样一来，一项资源的开发或者保护，可能就不是基于科学的理性判断，或者社会各界的共同需求，而是由多个相关部门中谁更强势来决定的。在经济发展优先的导向下，最后往往是资源开发部门而不是资源保护部门笑到最后。现在，自然资源部将几个部委的规划职能整合到一起，就能对各类规划进行统筹，相当于真正实现多规合一。

我们都说要一张蓝图干到底，自然资源部的一大重要职责，就是给出这张蓝图的空间底图，告诉我们哪些地方能开发，哪些地方要保护。职权这张蓝图背后的自然资源部职权范围，简单来说，可以归结为两条红线。

一条是可以在地图上肉眼可见的生态红线。各类国家公园、自然保护区、饮用水源地，重要森林、湖泊、海岛、湿地等，都要被划入生态红线，禁止或限制开发。要知道，这些可是占国土的四分之一到三分之一，关系到中华民族千秋万代瓜瓞绵延的生态区域，任何情况下都是不能动的。

另外一条则是资源开发利用上限。相较于前者，这更像是一条隐形的控制红线。怎么理解？说水资源开发利用率、矿产资源开采总量控制指标，可能有些抽象，其实岛友们只需要想象越来越紧张的城镇建设用地指标，就能明白其中通行的道理。

不仅如此，一项自然资源的开发，往往关系到生态系统中的其他要素，如果不加注意，后患更是无穷。还是以青蛙的生存和栖息为例。如果开采某座大山上的矿产，就会破坏山上的森林植被，从而让山间的溪流和山下的湖泊干涸，最后影响某种青蛙的生存。

这时候，是否决定开采，可以开采到什么程度，每年可以开采多少，可以开采几年等问题的确定，既要考虑社会经济发展对矿产的需求程度，又要考虑林业资源、水资源破坏带来的损失，还要考虑青蛙的物种多样性价值。这些工作由一个部门统筹，要比多个部门协调高效得多。确权总结来看，无论是可见的生态红线，还是抽象的资源利用上限，最终表现都是各类自然资源的确权管理。

自然资源全民所有（部分为集体所有），是我国的基本制度之一。不出意外的话，今后各级政府的自然资源部门，都将统一行使其全民所有者职责，负责保护、修复生态红线以内、资源上限以外的自然资源，并向社会释放可供生产经营、开发利用的各类自然资源产权。从这个意义上来说，建立自然资源部来统一管理，并不是像有些人所担心的那样出现了计划经济的影子；恰恰相反，明确了哪些资源要出于公益目的而保留、保护和修复后，就能更加明确哪些资源可以向市场放开，并可以由更为规范的市场机制来进行配置。

例如，我国目前已经建立的土地使用权、矿业权、林权，正在试行的水权交易或流域水资源生态补偿机制，都可以进行进一步地完善和扩容。供给侧结构改革，少了作为生产要素之一的自然资源的供给改革怎么行？自然资源产权的整体明晰，同时有利于各类资源税、费的系统化改革。像大家普遍关心的土地财政转型、房产税征收等问题，如果放在自然资源税费改革的大框架下，可能将有更清晰的认识和理解。同样的，由于涉及到与财政部、发展改革委等部委的合作，统一交给自然资源部来管理，将再一次体现职能整合的便利优势。

当然，作为一个掌握着如此巨大职能的新设机构，自然资源部同样需要考虑与其他部委之间的相互合作、监督的问题；在垂直管理、内部机构融合方面，也有一定的探索空间。对此，我们拭目以待。

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